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本案法院没有把系争行为认定为行政处罚而认定为行政命令，存在法律解释上的瑕疵。

建议有关方面对这个重大问题予以慎重研究。这次修改宪法，旗帜鲜明地将党的领导是中国特色社会主义最本质特征写入第1条，把党的领导地位写明了，这是解决问题的好办法。

相应地，它对宪法监督特别是传统意义上我们对宪法监督的认识，也提出了挑战，需要认真研究其中的重大宪法问题。但是，从西方宪政入手开展宪法解释恐怕也要注意两方面的问题。但这种审查应当是政治意义上的，不能成为硬性的、孤立的法律程序，否则就与全国人大常委会坚持党中央的集中统一领导发生矛盾了。受后一种偏颇认识的影响，就可能出现在离开党的领导的前提下，片面地、孤立地强调全国人大常委会可以对作为一个领导和执政的统一整体的党，对其他党政机关，特别是可以对党中央进行宪法监督，甚至将全国人大常委会的宪法监督与党的领导对立起来。按照党章的规定，党必须在宪法和法律的范围内活动，按照宪法的规定，党的领导是中国特色社会主义最本质的特征。

如果说原来的宪法监督这一用语和制度设计，在理解执行中容易被认为与西方宪政的那些东西有相通之处的话，那么，这次修改宪法，则是明确地否定了可能包含的西方宪政的因素了。1982年宪法的规定是基于当时历史条件而做出的，本身没有问题，但随着时间的推移以及立宪原意没有得到充分宣传并深入人心，在认识中就容易产生歧义，建议有关方面对这个重大问题进行深入研究，并以适当的方式做出解释说明，帮助大家理解我国宪法监督体制的精神要义。从而使得发展改革行政部门在组织评估事项上与国土资源行政部门、农业行政部门存在一定重合，发展改革行政部门和农业行政部门在立项、监管、验收、组织实施、完成投资事项上与国土资源行政部门存在一定重合，国土资源行政部门、农业行政部门分别在筹措资金、资金计划事项上与财政行政部门存在一定重合，财政行政部门则在编制实施方案和报批、验收事项上分别与发展改革行政部门、国土资源行政部门存在一定重合。

[41]参见2012年《广东省高标准基本农田建设项目和资金管理暂行办法》第3条的相关规定。最终固化并落实依托高标准农田建设领导小组所表征之上级组织或上级领导下的等级制[52]纵向部门协同机制。仍由所在层级政府正职或分管副职领导出任组长，但由相应自然资源行政部门负责人来出任副组长，发展改革、财政、农业、水利等相关行政部门负责人则为组员，以凸显自然资源行政部门在协作建设高标准农田活动中的实质性主导职能部门地位。最终将高标准农田建设领导小组设定为一类基于具体行权事项之以问题解决为存续期限的跨职能、融贯式无缝隙政府[48]功能团队，并以该领导小组为机构保障将2017年《关于切实做好高标准农田建设统一上图入库工作的通知》规定的政府领导、国土牵头、部门协作、上下联动工作机制落到实处。

对该类条款展开规范分析，既是在主导建设效能优化导向下，实现该类条款所涉政府回应性规制、精巧规制、元规制[28]的必要进路。若该职能部门所提案事项无争议，领导小组则充分尊重其既有功能性职权划分，仅就该事项进行形式性备案，即转化为领导小组名义之决策而发布。

摘要:  研究目的：厘清高标准农田建设机构建制条款的规范要义，旨在透过所涉领导小组虚置化下的主导部门冲突与职能部门职权配备部门化下的职权交叉而明晰该类条款的字面意义、隐含意义，进而在明确政府主导高标准农田建设的前提下，探究功能适当原则下科学设置相关职能部门以实现效能优化的规范命题。自然资源行政部门牵头履行所涉方案实施、项目推进之责。[24]参见2012年《广东省高标准基本农田建设省级补助资金管理暂行办法》第3条的相关规定。[①]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》第51条规定：健全能源、水、土地节约集约使用制度。

以领导小组名义发布之决策皆由该部门来具体实施，所涉职权事项应围绕所涉高标准农田建设项目运营前（标准、规划、方案）、中（年报、信息监测、资金管理、实施）、后（验收、效益评价）[50]全过程展开。筹措、下达、管理补助资金、补助资金绩效评价、编制实施方案[40]。该类规定虽然明确了领导小组架构下主导职能部门与辅助职能部门的大致划分，并尝试落实领导小组的统筹协调之责。2.1高标准农田建设领导小组虚置化 高标准农田建设领导小组虚置化即在于所涉领导小组有统筹协调之名但无具体协作之实。

特别是针对上述重合职权事项，要么进行职权事项统一增删，要么明确该类重合事项下所涉职能部门的主从协作行为关系，否则即可能由应然层面的职权交叉诱发实然层面的职权冲突乃至前述问题事件，进而倍增高标准农田建设领导小组的统筹协调难度。[15]参见2012年《北京市人民政府办公厅关于开展高标准基本农田建设的意见》的相关规定。

编制实施方案、检查考核、资金监督管理和绩效评价、项目绩效评价自评[31]。资金拨付和使用监管[38]。

[18]参见福建省《2017年高标准农田建设工程包实施方案》的相关规定。该类条款在明确政府主导高标准农田建设的前提下，指向功能适当原则[6]下科学设置相关职能部门以实现效能优化的规范命题[7]。[39]参见2006年《前郭县高标准基本农田示范区建设管理暂行办法》第12条的相关规定。主要相关职能部门可做如下功能性职权事项划分：发展改革行政部门履行方案统筹、规划之责。[⑨]参见2011年《江西省人民政府关于整合资金建设高标准农田的指导意见》、2011年江西省鹰潭市《关于整合资金建设高标准农田暨打造现代农业综合示范区的实施意见》、2017年江西省《樟树市统筹整合资金推进高标准农田建设实施方案》的相关规定。[29]参见2012年《北京市人民政府办公厅关于开展高标准基本农田建设的意见》的相关规定。

其主导下的高标准农田建设活动则更多地被赋予了助推所涉产业结构调整及经济发展前提下，所涉耕地作为一类有待更为科学开发之经济资源的项目经营性要义。下达建设任务指标、组织编制实施方案、上图入库管理[21]。

其三，立项、监管、验收、组织实施、完成投资事项以自然资源行政部门为主导，以发展改革行政部门、农业行政部门、财政行政部门为协同。综合协调、情况报送[17]。

研究方向：宪法学与行政法学、土地法学。[13]参见2012年《广东省高标准基本农田建设实施方案》、2012年《广东省高标准基本农田建设项目和资金管理暂行办法》第3条的相关规定。

一方面，就履行统筹协调之责的高标准农田建设领导小组而言。3.2高标准农田建设相关职能部门职权交叉 高标准农田建设相关职能部门职权交叉即在于相关职能部门的部分主要职权事项设定，因部门权力利益化[36]的驱动，而超出了所涉三定方案中列明的主要职责事项范围，所诱发之不同职能部门职权事项部分重合。国土资源行政部门根据2018年国务院机构改革方案，已经被整合进了自然资源行政部门。[11]参见2012年《北京市人民政府办公厅关于开展高标准基本农田建设的意见》的相关规定。

水利行政部门作为主管水资源合理开发利用的功能性部门，其主导下的高标准农田建设活动则更多地被赋予了助推所涉农田水利基本建设的技术性要义。[34]参见福建省《2017年高标准农田建设工程包实施方案》的相关规定。

进而将该办公室作为领导小组统筹协调之决策事项的具体执行部门，逐步实现在行权事实层面的清单化、程序化之实体化运作。发展改革行政部门作为指导总体经济体制改革的宏观调控部门，所主导下的高标准农田建设活动当更为凸显其与相关功能性职能部门之间的统筹协调性，具体工作推进及实务操作事项则赋予其他功能性部门于相应框架规划约束下更多的便宜行事空间。

[42]参见2016年《云南省人民政府关于进一步加快高标准农田建设的意见》的相关规定。协作建设高标准农田的具体事务仍是交由相关职能部门依循各自职责事项范围来自行推进，所需部门协同更多地有赖于避免出现前述问题事件前提下的消极自发行为，缺乏必要的职权交叉认定标准以及统筹协调操作规程设定。

[31]参见2012年《广东省高标准基本农田建设省级补助资金管理暂行办法》第12条的相关规定。[43]参见2017年《新余市统筹整合资金推进高标准农田建设实施方案》的相关规定。农业行政部门作为主管农业与农村经济发展的功能性部门，农业农村部三定方案则将作为农业资源区划工作之耕地及永久基本农田质量保护工作和作为农业投资管理之农业投资项目资金安排和监督管理纳入其主要职责范围，并明确由下设的农田建设管理司来承担农业综合开发项目、农田整治项目、农田水利建设项目管理工作。具体而言，在高标准农田建设领导小组办公室的具体挂靠部门即实质性主导职能部门设定上，缺乏相对统一的标准，而存在一定的中央与地方规定不一致、以及较明显的不同地区差异化规定现象。

作为所涉行政主体之相关政府职能部门工作人员与所涉行政相对人之相关施工、管护、技术人员及受益农户等，更是难以根据该类规定清晰、准确获得与自己利益相关的信息[40]，进而在该类凸显权力所涉社会互动[41]之地域化、特色化高标准农田建设活动中，做出标准相对一致的相应行权、履职或受益行为。研究结论：该进路堪为基于行政任务之行政组织法重构范式下，地方政府议事协调机构更为便宜、可行的规范化、长效化改制方向。

甚至湖南省长沙市[32]、江西省樟树市[33]等部分地方，为体现所在层级政府对高标准农田建设事项的重视程度，还专门规定由政府正职领导出任组长、由常务副职领导与其他副职领导一并出任副组长。[46]参见2011《山东省人民政府关于建设旱能浇、涝能排高标准农田的意见》、2012年《国土资源部、财政部关于加快编制和实施土地整治规划大力推进高标准基本农田建设的通知》、2014年《国家标准委办公室关于推进高标准农田建设标准体系工作有关事项的通知》的相关规定。

但伴随行政任务导向下以促进所涉行政机关效能革新为使命之行政组织法理论的重构，在高标准农田建设领导小组这一微观部门行政法领域中，基于功能适当原则而探寻推动该类机构契合于部门协同规范命题之规范化、长效化的规范进路，有助于检验、回馈该类理论重构范式的科学性与普适性。由领导小组办公室及其挂靠的自然资源行政部门来牵头履行所涉法规、规章、政策措施、规划、技术规程和标准的拟定决策，以及项目计划编制、审批立项、项目实施管理、项目验收、项目资金使用的监管执行[51]之责，涉及其他相关职能部门的相应事项则由该部门来协助、配合，若发生权责冲突或事项争议，则由领导小组来统一决断。